הנשיאה ד' ביניש:
ביום 6.2.2007 ניתן פסק-דינו של בית-משפט זה בבג"ץ 258/07 ח"כ זהבה גלאון נ' ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (טרם פורסם) (להלן: בג"ץ 258/07 או פסק-הדין). בבג"ץ 258/07 הנ"ל נקבע, בין היתר, כי ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון (להלן: ועדת וינוגרד או הוועדה או המשיבה) תשווה לנגד עיניה את העקרונות שהותוו בפסק-הדין ובהתאם לכך "... תיערך לפרסום חלקי הפרוטוקולים [של ישיבות הוועדה] שגילויים מותר, במועד סביר ובטרם הגשת הדו"ח הסופי לממשלה" [ההדגשה אינה במקור-ד.ב]. כחודש ימים לאחר מכן, כאשר לא פורסם אף פרוטוקול מדיוני הוועדה, הוגשה העתירה שלפנינו.
כפי שיפורט להלן, לאחר הדיון שקיימנו בעתירה, התחייבה הוועדה לפרסם את הפרוטוקולים של שלוש העדויות המרכזיות בתום שבועיים מיום הגשת דו"ח ביניים (הצפוי להתפרסם בסוף חודש זה). עתה עלינו להכריע בשאלה האם נוכח התחייבותה האחרונה של הוועדה, יש לחייבה במועד פרסום מוקדם יותר של הפרוטוקולים הנדונים. השתלשלות העניינים יוצאת-הדופן בפרשה זו, מעוררת שתי שאלות עיקריות: ראשית, מה דינה של הטענה לפיה סוגית פרסום הפרוטוקולים של העדויות שנשמעו בפני ועדת וינוגרד בדלתיים סגורות, מצריכה "עיצוב דין מהותי שלא היה קיים עד כה", והאם טענה זו תישמע מפי הוועדה בשלב זה לאחר מתן פסק-הדין בבג"ץ 258/07. שנית, מהו "המועד הסביר" לפרסום חלקים מהפרוטוקולים של העדויות שנשמעו בפני הוועדה ואשר אין מניעה לפי דין לגלותם, כפי שנקבע בבג"ץ 258/07.
בטרם נדון בשאלות שלפנינו נעמוד על עיקרי פסק-הדין שניתן בבג"ץ 258/07 הנ"ל. לאחר מכן, נעמוד על השתלשלות העניינים בעתירה הנוכחית, על טענות הצדדים ועל השינויים והתהפוכות שחלו בעמדת המשיבה במהלך הדיונים בפני בית-משפט זה. בהתחשב בכל אלה, נפנה להכריע בשאלות המתעוררות בעתירה.
עיקרי פסק-הדין בבג"ץ 258/07
1. ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון קיימה את דיוניה ושמעה את העדויות שבאו בפניה בדלתיים סגורות. העותרת פנתה ליושב-ראש הוועדה, השופט (בדימ') ד"ר א' וינוגרד, בבקשה שיקיים את דיוני הוועדה בפומבי. על-אף שיושב-ראש הוועדה הודיע לעותרת כי כאשר יתאפשר הדבר תקיים הוועדה דיונים פומביים, התנהלו כל הישיבות עד כה בדלתיים סגורות. לפיכך, הגישה העותרת את עתירתה בבג"ץ 258/07 (להלן גם: העתירה הראשונה). בעתירתה הראשונה, ביקשה העותרת להורות לוועדה ליתן טעם מדוע לא תקיים את דיוניה ואת שמיעת העדויות בפניה בדלתיים פתוחות וכן מדוע לא תפרסם את הפרוטוקולים של דיוניה בתום כל ישיבה, למעט חלקים שפרסומם אסור מטעמי ביטחון המדינה. לבקשת העותרת, ניתן בשעתו צו-על-תנאי בעתירה.
בתשובה לעתירה הראשונה, הסתמכה המשיבה, בין היתר, על תשובתו של יושב-ראש הוועדה לפנייתה של העותרת אליו טרם הגשת העתירה הראשונה (מכתב מיום 30.11.06). במכתב האמור, ציין יושב-ראש הוועדה כי "בכל מקרה שהדבר יתאפשר - הישיבה תהיה פומבית". כן התייחסה המשיבה להודעתה של ועדת וינוגרד לעיתונות טרם הגשת העתירה הראשונה בה נאמר, בין היתר, כי "...ככל שיתאפשר בלי לפגוע בביטחון המדינה, ייערכו דיונים ועדויות בפומבי". בהתאם לכך, בתשובתה בכתב בבג"ץ 258/07 הנ"ל, ציינה המשיבה כי מקובל עליה שהשיקולים לעניין פומביות דיוניה "דומים, בעיקרם של דברים, לאלה של ועדת חקירה ממלכתית". בדיון בפני בית-המשפט אישר בא-כוח המדינה כי הנורמה הכללית החלה על העניין נגזרת מעקרון פומביות הדיון ומזכות הציבור לדעת. עם זאת, נטען כי נורמות אלה אינן מוחלטות וכי יש לאזנן עם אינטרסים מתחרים. בהקשר זה, הצביע בא-כוח המדינה על שני טעמים לכך שדיוני ועדת וינוגרד התקיימו עד כה בדלתיים סגורות וללא פרסום הפרוטוקולים של ישיבותיה. הטעם המרכזי היה נעוץ באינטרס הציבורי של שמירה על ביטחון המדינה. הטעם השני, אשר בא-כוח המדינה ציין כי נטען "למעלה מן הצורך", נגע לאינטרס הציבורי כי עבודתה של הוועדה תתבצע ביעילות ובמהירות, תוך הגנה על יכולתם של עדים להעיד באופן חופשי, גלוי ונוקב בנוגע להתנהלות הממונים עליהם וחבריהם לנשק. בהתחשב בכל אלה, נטען כי עמדת הוועדה הינה כי ככלל, דיוניה מתקיימים בדלתיים סגורות וכי הפרוטוקולים של הישיבות יפורסמו רק לאחר הגשתו של הדו"ח הסופי לממשלה; עוד נטען כי עמדה זו סבירה וכי אין להתערב בה. על יסוד כל אלה ביקשה הוועדה בבג"ץ 258/07 כי נדחה את העתירה.
2. בית-משפט זה (הנשיאה ד' ביניש, המישנה-לנשיאה א' ריבלין והשופטת א' פרוקצ'יה) עמד בפסק-דינו על כך שסעיף 8א לחוק הממשלה, התשס"א-2001 אשר מכוחו מונתה ועדת וינוגרד, אינו מתייחס לשאלת פומביות הדיונים בפני הוועדה. עם זאת, בכתב-המינוי הותירה הממשלה את שאלת פומביות ישיבותיה של ועדת וינוגרד לשיקול-דעתה של הוועדה. בפסק-הדין בבג"ץ 258/07 הותוו העקרונות ואמות-המידה הפרשניות להפעלתו של שיקול-הדעת האמור.
בפסק-הדין נקבע כי ועדת וינוגרד כפופה לנורמות הכלליות של פומביות הדיון וחופש המידע. קביעה זו הושתתה על מספר טעמים: ראשית, בית-המשפט עמד בפסק-הדין על מעמדו הרם ועל חשיבותו הרבה של עקרון פומביות הדיון וחופש המידע (ראו: פיסקאות 6-7 לפסק-דיני; פיסקה 1 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה). נפסק כי עקרונות אלה מחייבים את ועדת וינוגרד מכוח היותה רשות ציבורית בעלת סמכויות מעין-שיפוטיות (ראו: פיסקה 5 לפסק-דיני; כן ראו: פיסקאות 1 ו- 10 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה שעמדה על מעמדה של ועדת וינוגרד כגוף מעין-שיפוטי). שנית, סעיף 18 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 (להלן: חוק ועדות חקירה או החוק) הקובע את הכלל בדבר פומביות דיוניה של ועדת חקירה ממלכתית, אינו חל במישרין על ועדת וינוגרד. עם זאת, נפסק כי השיקולים לעניין פומביות דיוניה של ועדת וינוגרד דומים בעיקרם לאלה של ועדת חקירה ממלכתית; זאת, נוכח אופיה המיוחד של הועדה הנדונה, התכלית שלשמה הוקמה, היקף סמכויותיה וכן טיבו של נושא החקירה ומשמעותו הציבורית. בפסק-דיננו הדגשנו כי המשיבה הסכימה בטיעוניה לכך שעקרון פומביות הדיון חל על דיוניה במידה דומה לחלותו על ועדת חקירה ממלכתית. בהתחשב בכל אלה, נקודת המוצא לדיון היתה כי בהעדר מניעה שבדין, יש לנהל את דיוניה של הוועדה בפומבי.
בצד הקביעות האמורות, עמדנו בפסק-הדין על הצורך לאזן בין עקרון פומביות הדיון וחופש המידע לבין אינטרסים נוגדים אחרים ובהם בטחון המדינה. בפסק-הדין התייחסנו לשאלת נוסחת האיזון הראויה בין הערכים הנדונים, בלא להכריע בסוגיה זו. עוד ציינו כי "ישנן נסיבות בהן סגירת הדלתיים משרתת אינטרסים ציבוריים נוספים שאינם רק בטחון המדינה אלא גם הגנה על תקינות ההליך השיפוטי והיכולת לחשוף אמת במסגרתו" (פיסקה 8 לפסק-דיני). בהקשר זה, הדגשנו כי התוצאה באשר לנקודת האיזון הראויה נגזרת מנסיבותיו של כל מקרה לגופו, וכי נדרשת בדיקה קונקרטית וקפדנית של נסיבות העניין על-מנת להכריע האם מתקיימת הצדקה לסטייה מעקרון פומביות הדיון תוך צמצום הפגיעה בו ככל הניתן. השופטת פרוקצ'יה הוסיפה כי רק כאשר מדובר בצורך ציבורי חיוני בעל משמעות כבדת משקל, העונה לתכלית הראויה ולדרישת המידתיות, מוסמכת הוועדה להחליט על החלת חריג לכלל הפומביות "ולהגביל ככל הנדרש, ובמידת הנדרש את פתיחת דיוני הוועדה לציבור ואת גילוי המידע, החומר והפרוטוקולים שהוגשו לה ונערכו על ידה" (פיסקה 6; ההדגשה במקור-ד.ב).
3. לאחר שהותוו אמות-המידה העקרוניות בסוגיה, פנה בית-המשפט בבג"ץ 258/07 לבחון את יישומן בנסיבות המקרה. אשר לקיום דיוני הוועדה בדלתיים פתוחות - נקבע כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר וכי בעת מתן פסק-הדין הסתיימה כבר שמיעת העדויות באופן שהעתירה לשמיעתן בדלתיים פתוחות אינה רלוונטית עוד. עם זאת, ציינו בפסק-דיננו כי אם הוועדה תמצא לנכון לאפשר סבב נוסף של עדויות לאחר הגשת דו"ח הביניים, הרי בהתאם לעמדה שהציג השופט וינוגרד במכתבו לעותרת מיום 30.11.06, מניח בית-המשפט כי "הוועדה תשים לנגד עיניה את אמות-המידה שפורטו לעיל, וכי תקבל את החלטותיה בעניין סגירת הדלתיים באופן פרטני ביחס לכל אחת מהעדויות אם וכאשר הן תשמענה בפניה". בהקשר זה, עמדנו על הקושי המובנה להבחין מראש בין חלקים שגילוים מותר, לבין חלקים שחובה לשומעם בדלתיים סגורות כעדות שטרם נשמעה בפני הוועדה, ואף עמדנו על דרכי הפעולה המוצעות בהקשר זה.
אשר לפרסום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת וינוגרד - הדיון בסוגיה זו התבסס, בין היתר, על עמדת בא-כוח הוועדה שאישר כי העדויות שנשמעו בפני הוועדה כוללות חלקים שאינם סודיים ושפרסומם בציבור מותר לפי דין. בהקשר זה, הדגיש בית-המשפט כי על אף שבמקרים רבים עשוי להתקיים חשש קרוב לוודאי לפגיעה בביטחון המדינה באם המידע שנחשף בדיוני הוועדה יפורסם בציבור, אין בכך כדי לפטור מהצורך לערוך בחינה פרטנית של הפרוטוקולים ולבחון לגבי כל עדות האם מתקיימת הצדקה לאיסור פרסום הדברים שנאמרו במסגרתה. מאחר ומדובר בבדיקה שנעשית בדיעבד, קל יותר לערוך את ההבחנה בין החלקים המותרים לגילוי לבין החלקים שגילוים אסור.
עיקר המחלוקת בין הצדדים בבג"ץ 258/07 נגעה למועד הפרסום של החלקים המותרים לגילוי בפרוטוקולים של ועדת וינוגרד. כאמור, עמדת המשיבה במסגרת בג"ץ 258/07 היתה כי המועד הראוי לפרסום האמור הינו רק לאחר הגשת הדו"ח הסופי של הוועדה לממשלה. עמדה זו נדחתה. נפסק כי נוכח חשיבותם הרבה של עקרון פומביות הדיון וזכות הציבור לדעת ובהתחשב בחשיבות הלאומית ובעניין הציבורי הרב שמעוררות הסוגיות הנדונות בפני ועדת וינוגרד, אין זה סביר לעכב את פרסום החומר עד הגשת הדו"ח הסופי. בהקשר זה, צוין כי יש להניח כי ניתן למצוא כוח אדם אמין ומיומן לשם עריכת הבחינה הביטחונית של החומר. עוד נפסק כי אם הפרוטוקולים כוללים חומר שגילויו מותר לפי דין, יש לפרסם את המידע ואין לומר כי הדבר יציג בפני הציבור מידע חלקי ומעוות שמוטב לא לפרסמו. בנוסף נקבע כי אין חשש שפרסום חלקים מהפרוטוקולים בטרם הגשת הדו"ח הסופי של הוועדה יוביל לשיבוש עבודתה, שכן אם וכאשר תחליט הוועדה בעתיד לזמן עדים בעקבות מכתבי אזהרה, ממילא יועבר החומר הרלוונטי לעיונם. בסיום דברים אלה, נפסק כדלקמן:
"אנו מניחים כי ועדת וינוגרד תפעיל את שיקול-דעתה בהתאם לאמור לעיל ובהתאם לעמדתה המוצהרת במכתב יו"ר הוועדה ובהודעתה לעיתונות, ותיערך לפרסום חלקי הפרוטוקולים שגילויים מותר במועד סביר ועוד בטרם הגשת הדו"ח הסופי לממשלה" [ההדגשה הוספה-ד.ב].
בהתחשב בכך שעמדת הוועדה כפי שהוצגה בשעתו בפני בית-המשפט תאמה על דרך העיקרון את המתווה שנקבע בפסק-הדין, ובהתחשב בכך שההנחה היתה כי הוועדה תפעיל את שיקול-דעתה בהתאם לאמות-המידה שהותוו בו, סברנו כי בנסיבות העניין לא נדרש צו מוחלט כנגד הוועדה ולפיכך הורינו על ביטול הצו-על-תנאי.
השתלשלות העניינים בעתירה שלפנינו ועמדות הצדדים
4. כחודש ימים לאחר מתן פסק-הדין האמור, הגישה העותרת את העתירה שלפנינו. בעת הגשת העתירה, טרם פרסמה ועדת וינוגרד כל חומר מהפרוטוקולים של ישיבותיה. טענתה העיקרית של העותרת היתה כי ועדת וינוגרד משתהה יתר על המידה ובאופן בלתי סביר בפרסום חלקי הפרוטוקולים שאין מניעה לפי דין לגלותם. בהתאם לכך, ביקשה העותרת שני סעדים: ראשית, לחייב את הוועדה לפרסם לכל הפחות את החלקים המותרים לגילוי בפרוטוקולים של העדויות המרכזיות של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל היוצא עוד בטרם תגיש הוועדה את דו"ח הביניים לממשלה. שנית, לחייב את הוועדה להציג בפני הציבור את לוח הזמנים הצפוי לפרסומו של כל אחד מהפרוטוקולים של דיוניה שאין מניעה לגלותם, בהתאם למבחנים שנקבעו בבג"ץ 258/07 הנ"ל.
5. מאז הוגשה העתירה, ידעה עמדת המשיבה שינויים ותהפוכות שבאו לידי ביטוי במהלך הדיונים בפני בית-משפט זה. נוכח התהפוכות והגלגולים שעברה עמדת המשיבה, אין מנוס מלפרט את השתלשלות העניינים יוצאת-הדופן בהקשר זה, אשר הובילה אותנו ליתן את הצו שהחלטנו עליו ברוב דעות.
עובר להגשת העתירה שלפנינו, פנתה העותרת במכתב ליושב-ראש הוועדה השופט וינוגרד, בדרישה לקבל לוח זמנים צפוי לפרסום הפרוטוקולים של דיוני הוועדה. במכתב התשובה ששלח השופט וינוגרד לעותרת ביום 26.2.07 צוין כי "לקראת סוף שבוע זה יסוכמו דברים סופית בקשר להקמת הצוות אשר יבדוק את הפרוטוקולים ואני מקווה שהוא יוכל להתחיל בעבודתו בהקדם. אנו נפרסם כל חומר בפרוטוקול, שייקבע שגילויו מותר, מיד לאחר סיום הבדיקה, גם אם טרם הסתיימה בדיקת יתר הפרוטוקולים" [ההדגשה אינה במקור-ד.ב].